《白银市文明行为促进办法》解读说明
《白银市文明行为促进办法》（以下简称《促进办法》）是根据《白银市人民政府2020年立法计划》安排开展的立法项目，市司法局作为起草责任单位承担了《白银市文明行为促进办法（草案）》（以下简称《促进办法（草案）》）的起草工作。
一、制定《白银市文明行为促进办法》的意义
(一)有利于充分发挥立法对文明行为的引领作用。文明行为的教育、引导和规范，需要德法兼治。习近平总书记指出，以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑。中央办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》和中央文明委印发的《关于深化群众性精神文明创建活动的指导意见》等也要求加强道德领域突出问题专项立法，把一些基本道德要求及时上升为法律规范。2018年以来，市委为贯彻中央的决策部署，将制定文明行为促进立法确定为市委研究的重大立法事项并在《中共白银市委常委会2020年工作要点》中做了安排，市委宣传部及市政府相关部门，就如何推进社会主义核心价值观融入法治建设作为立法课题展开专门的调研论证，从调研结果看，借助立法手段树立鲜明的立法价值导向和文明标尺，对保障和实现社会主义核心价值观具有重要作用。
(二)有利于深入推进我市后续全国文明城市创建。近几年来，我市创建全国文明城市工作取得了重大进步。站在新的起点上，城市的快速发展和城市综合实力的显著提升，为创建全国文明城市工作提供了坚实的物质基础；广大市民群众对美好生活的向往和追求，为创建全国文明城市工作提供了强大的内生动力；社会主义精神文明建设取得的新进展，为创建全国文明城市工作提供了有力的精神支撑。这些丰富的创城实践需要立法加以巩固，更需要借助立法建立常态化机制，以进一步推动我市向建设崇德向善、文化厚重和谐宜居的文明城市大步迈进。
(三)有利于助推城市治理难点问题的解决。市民的文明行为程度决定了城市文明的底蕴，也是城市的软实力和竞争力的重要体现。在推进我市发展和治理进程中，面临诸多困难。如我市部分城乡结合部等环境脏乱差的问题，不文明祭祀问题，网络暴力问题等。不文明行为表面上看是个人文明素质的“瑕疵”，但也反映出我市城市治理精细化程度还有待提高。此次立法，就是构建市民共同精神家园的重要举措，也是呼应全体市民创建全国文明城市的强烈愿望。《促进办法（草案）》）起草前的市文明办调研活动显示，绝大多数的受访市民对文明行为促进立法持支持态度，认为确有必要。当前，急切需要通过立法凝聚社会共识，以法治手段引导文明行为，依法治理不文明行为。
二、《白银市文明行为促进办法》制定过程
市政府高度重视文明行为促进立法工作，为完成这项重要立法，安排市司法局统筹协调成立了专门的立法工作领导小组，市政府副市长、市公安局局长唐生担任立法领导小组组长，协调立法重要问题，统筹指挥立法工作。同时，在市司法局内部成立了专门的立法工作领导小组办公室，及时有效完成《促进办法（草案）》的起草任务。
为做好立法工作的调查研究，扩大开门立法，市司法局采取多项手段广聚民意，问计于民，在《促进办法（草案）》）起草过程中，市司法局充分利用市文明办于2019年2月中旬在全市范围内开展的“市民文明行为大讨论活动”资料，梳理和确定不文明行为突出问题和《促进办法（草案）》起草的重点内容。同时，充分吸纳调研结果，将市民最关心的严重影响市民日常生活的5项不文明行为直接列入禁止行为，经过多次修改，形成了《促进办法（草案）》征求意见稿。9月4日至10月12日，通过白银司法微信公众号媒体向全市公开征求社会意见，收到意见建议20余条，根据意见，对《促进办法（草案）》做了修订；11月18日至12月18日，通过市政府门户网站、白银日报等媒体再次向全市公开征求社会意见；共收到意见10余条，经过整理及时吸纳到《促进办法（草案）》。同时，赴兰州、金昌、嘉峪关等地学习考察，收集整理立法重点问题和资料，充分借鉴和吸收兄弟市州的立法经验。针对在起草《促进办法（草案）》中遇到的立法难点和热点问题，先后邀请高校专家学者和知名律师召开了专家论证会，就立法中的难点问题进行论证；组织召集市政府相关部门召开部门立法论证会，解决《促进办法（草案）》涉及到的行政执法责任分工问题。
三、《白银市文明行为促进办法》主要内容
《促进办法》坚持党建引领，发挥党组织领导核心作用，注重总结创建全国文明城市经验成果；强化社会各方面的主体责任，建立共同参与文明行为促进的工作大格局；对文明行为作正向引导，对他人影响较大的不文明行为纳入违法行为范畴，设定相应的法律责任，从而体现倡导和规范并重，保障与促进并行，引导在先、处罚在后，实现促进型社会立法的效果。《促进办法》共六章三十三条，分为总则、文明行为基本规范、提倡与鼓励、监督治理、法律责任和附则。主要内容如下：
(一)关于总则部分。一是明确本办法适用范围、文明行为的定义；本办法适用于本市文明行为促进及其相关工作，所称文明行为是指以社会主义核心价值观为引领，维护公序良俗，树立新风正气，推动新时代社会文明进步的行为。二是突出了党建引领，坚持党委统一领导、政府组织实施、部门各负其责、社会协同推进、群众共同参与的工作格局。三是明确人民群众的主体地位和全社会的共同责任，同时对政府各部门、社会基层组织及工会、共青团、妇联等人民团体职责做了规定。
(二)关于文明行为基本规范。文明行为具有时代特点，范围广泛，社会对文明行为的看法和要求也因时因地变化，立法不可能做到穷尽所有情况。《促进办法》依据市文明办民意调查普遍认同的文明行为，通过分类概括加明细列举的方式，尝试通过立法划定不文明行为和违法行为的界限。同时，考虑到我市已经完成或正在制定的养犬、烟花爆竹燃放、垃圾分类、重要传统节日的祭祀等法规已经对部分不文明行为有了对应的专门规定，对这部分不文明行为没有纳入到《促进办法》。对文明行为基本规范，从正面和负面分为文明行为规范和严格禁止的不文明行为两个层次。一是突出地方立法特色和回应社会关切的重点问题，对公共环境卫生、公共秩序方面做了重点列举，同时，倡导单位和公民个人践行社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德。二是对标创建全国文明城市的需要，明确在爱党爱国守法、交通出行、文明社区、文明旅游、文明观赏、文明用网、文明就医等领域的基本行为准则。
对不文明行为中需要通过行政处罚予以治理的行为，根据《甘肃省文明促进条例》的规定，同时结合民意共识，对市民普遍厌恶的顽症痼疾和陈规陋习进行认定，在第二章第十六条中进行了重点列举，再次突出随地吐痰、乱扔废弃物、在禁烟场所（区域）吸烟、在公共场所乱涂乱画、露天烧烤五项不文明行为，确定治理重点，纳入违法行为行列。
(三)关于提倡与鼓励。《促进办法》对我市提倡和鼓励的文明行为进行了概括性列举，主要包括以下方面：提倡健康文明、绿色环保、勤俭节约的生活方式；抵制高价彩礼等传统陋习，提倡文明操办婚丧嫁娶；鼓励见义勇为；鼓励和支持扶老、助残、济困等慈善公益活动；鼓励无偿献血；鼓励和支持志愿服务活动等方面。在文明行为鼓励措施方面，《促进办法》一是规定有关单位应当建立相关奖励表彰制度，二是要求市、县（区）人民政府及其有关部门和单位对做好事的好人、志愿者提供法律服务和生活保障，不能让好人做了好事之后，还寒了心，引导和强化“好人必有好报”的价值取向。
(四)关于保障与促进。一是以保障促文明，规范各方主体责任。明确市精神文明建设指导委员会及其办事机构在整个文明行为促进中的统筹协调作用，强化行业组织、公共场所和公共服务企业等社会组织和团体的作用发挥，明确各级政府及其部门的主体责任。二是以制度促实践，总结提升本市经验，确立了硬件设施建设、制度细化、测评表彰和惩戒等工作制度机制。三是以措施促管理，明确处理途径，规定个人举报途径，对监督管理单位提出了相关要求，发挥人民群众在文明行为促进中的社会监督作用。
(五)关于法律责任。《促进办法》作为我市文明行为促进的政府规章，充分考虑到了相关上位法的规定和政府规章的权限，在制定过程中，立法工作领导小组办公室对本次立法涉及的相关法律法规对应条款进行了仔细梳理，结合我市执法力量的现状，确保本办法实施的可操作性，并做好与上位法的有效衔接，对文明行为促进和不文明行为治理做了三个层次的处理：
一是从正面引导文明行为。文明是全社会共同的价值认同体系，文明行为目前在全市群众心中基本形成了固定的统一的共识，《促进办法》对文明行为主要采取表彰和奖励的方式进行引导和促进。
二是重点整治不文明行为。对不文明行为治理，一方面，《促进办法》没有对所有的不文明行为进行列举，仅仅针对当前急需要整治的重点不文明行为列入违法行为行列，规定了对应的行政处罚措施。另一方面，从建立科学的法律体系的角度，充分考虑到其他法律、法规的相关处罚规定，《促进办法》不再重复。
三是为后续立法留下空间。针对五个重点治理的不文明行为之外的其他不文明行为，由于涉及面广，涉及事项多，出于《促进办法》的立法目的和规章的效力考虑，不宜由《促进办法》进行全面规定，后续将根据我市社会发展实际，逐步通过制定单行法予以解决。